为贯彻省征地留用地政策精神，完善我市征地政策，细化对留用地的安置和管理，我局起草了《汕尾市市区征收农村集体土地留用地管理办法》（以下简称《办法》），拟以市政府规范性文件形式发布。《办法》已向市领导进行了初步汇报，并征求了相关政府部门和各区意见。现就相关问题说明如下：

　　一、《办法》的总体思路

　　自《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51 号）发布以来，各地市在征地工作中按照省政府的要求进行了留用地安排，保证被征地农村集体经济组织及其成员的长远生产和生活。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41 号）进一步细化了留用地的指标、选址、报批、使用等内容。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30 号）进一步强调了各地落实留用地的责任，同时提出了折算货币补偿的原则、规范留用地报批和鼓励留用地开发，并要求各地制定具体实施政策。

　　从我市的实际情况来看，城市发展对征地工作的要求加大，城乡规划落实与留用地安排之间存在矛盾，亟须出台相关政策，规范留用地比例、种类、性质、兑现方式和使用管理，以确保留用地能够纳入城市总体发展体系，为我市发展服务。

　　二、需要说明的重点问题

　　（一）总体原则

　　我们严格根据省政府和省国土资源厅政策文件，在参考广州市、深圳市、惠州市、佛山市、中山市、江门市等其他城市政策的基础上草拟了《办法》，本着以下原则对留用地进行规范：

　　1、对实物留用地在不突破省政府政策的前提下，从比例、用途、容积率、选址、报批和使用上进行严格要求，促使其使用一方面能够保证集体经济组织的利益，另一方面能够与城市发展协调；

　　2、鼓励采取折算物业和折算货币的方式补偿，对选择这两种方式的给予优惠；

　　3、规范留用地或相应折算物业和货币的审批程序，确保其能够有效落实；

　　4、严格规范实物留用地的使用和开发，确保开发收益能够为集体组织福利。

　　（二）适用范围

　　本《办法》原则上只适用于本市市区，即城区、红海湾开发区和华侨管理区以及其他城市规划区域的征地留用地管理工作，陆丰市、海丰县、陆河县可以参考本办法制定相应规范性文件执行。

　　（三）关于留用地的种类及比例

　　《办法》明确留用地是在征收农村集体土地后作为征地安置安排给农村集体经济组织的用于解决生产生活的用地，可以是实物建设用地（包括农地转为集体建设用地，也包括国有建设用地），也可以是对应的折算物业或货币。

　　考虑到政府征地工作的困难，为了尽可能将土地纳入政府储备进行开发，《办法》规定选择国有建设用地作为留用地的，按照实际征地面积的 10%安置；选择本村农用地转为集体建设用地作为留用地，按 12%安置；选择折算物业或折算货币补偿的，按15%安排。以此鼓励集体组织选择物业或货币补偿。

　　（四）关于留用地的基准容积率

　　为使留用地的价值尽可能一致，且便于评估后折算物业或货币， 《办法》规定了留用地的容积率标准，规定基准容积率为2.0，如果未来开发时不提高容积率不需要补交土地出让金，提高则需要。

　　（五）关于不安排留用地的情形

　　为了明确留用地仅作为政府征地用作开发的补偿方式，和其他农村用地形式区别开来，《办法》明确了两种情况下不安排留用地及相应补偿：一是农村集体经济组织因为自己需要使用集体土地的，包括将集体土地作为留用地、安置区用地、农用地转为集体建设用地的，二是集体组织申请将不能用于建设的山地、林地或滩涂以及集体所有性质的留用地征收为国有土地的。

　　（六）关于不安排实物留用地的情形

　　参考其他地市做法，原则上不安排实物留用地的情形主要包括三种：一是农村集体经济组织主动放弃；二是根据实际情况无法安排实物留用地；三是征地面积较小，留用地面积过小无法安排的。此处也留出不予安排的其他情形作为兜底条款。

　　（七）关于折算物业补偿和货币补偿的标准

　　关于物业补偿，规定只能使用工商业用途物业作为补偿，具体价值以评估为基础双方协商，物业价值不低于留用地折算货币补偿，物业可以通过多种渠道筹集，以此鼓励村集体选择物业补偿，既保证政府城市规划得以顺利实施，也保证村集体长远利益。

　　关于货币折算标准，从省政府和其他地市的规定来看，普遍以被征地所在区域工业用地基准价为标准进行评估，并规定了最低线：低的规定不低于 70%，高的规定比低于 200%。我们认为除了规定最低限外，为了方便计算，宜直接规定按照一定的住宅、工业和商业用地比例及相应的容积率进行计算的公式。

　　目前的公式为：留用地货币补偿总额=被征土地位置对应的商服用地基准地价的级别价×实际征收农村集体经济组织土地面积×4.5%+住宅用地基准地价的级别价×实际征收农村集体经济组织土地面积×4.5%+工业用地基准地价的级别价（没有工业用地基准地价的按照公共服务用地执行）×实际征收农村集体经济组织土地面积×3%+一类公共服务用地基准地价的级别价×实际征收农村集体经济组织土地面积×3% 。

　　其中基准地价的级别价指发布征地预公告时征地区域对应的单位面积地价。根据我市即将出台的基准地价（单位面积地价），初步测算如下：

　　此外，对于未落实的留用地指标，可以由政府进行返购，也按照上述公式计算进行货币补偿。

　　（八）关于留用地的审批和兑现

　　按照省府的规定，留用地必须在征地时予以确定，为了保证政府征地时与被征地农村集体经济组织关于实物留用地有较为充分的协商基础和将来的落实，有必要在启动征地项目是拟定留用地选址、用途和规划指标，此后可以在此基础上协商并在签订《征地协议书》时约定选址位置和拟安排用途和规划指标。同时，留用地指标可以与“三旧”改造挂钩，用于抵扣历史遗留建设用地，农村集体经济组织同意抵扣的，在《征地协议》中予以明确。

　　对于物业补偿，应在签订《征地协议书》的同时签订书面协议，就安置物业的用途、位置、面积、交付时间、交付标准等事项进行约定，并随留用地安置方案一并上报审批。

　　对于货币补偿，也应在签订《征地协议书》的同时签订书面

　　协议，并于征地补偿费用同时兑现。

　　（九）关于实物留用地的性质和使用

　　根据省政府的规定，实物留用地可以是集体建设用地，也可以是国有建设用地，《办法》中也保留了两种性质的留用地，供政府根据具体情况选择。对于留用地的使用，分为以下几种情况：

　　（1）有实力的集体组织可以自主开发，须严格按照城乡规划进行；

　　（2）实力稍微的集体组织可以选择出租留用地，也可以选择注册公司与其他市场主体合作开发，也可以依法转让。其中涉及集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用流转管理办法》（粤府令第 100 号）及农村集体资产处置的相关规定实施，比如须经集体组织成员表决同意，并在公开交易平台上等；涉及国有留用地使用权的，必须 按 照国有土地使用权公开交易方式进行。

　　（3）特别鼓励农村集体经济组织委托政府代为开发实物留用地，并对建成物业进行经营和管理，双方可以就物业经营利润分配进行约定，必要时可以由政府承诺最低收入保证，以此保障集体利益。

　　无论以哪种方式，实物留用地的开发收益只能用于集体组织的公益事业，纳入农村“三资”管理，受到政府部门和集体组织成员的监督。