话题缘起着力保障和改善民生是党的十七届五中全会最大亮点，全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称“十二五”规划建议)对保障和改善民生的一系列新要求、新部署格外引人注目。保障和改善民生将成为“十二五”的重要任务。民生问题内容多、涉及面广，保障和改善民生是一项艰巨而又复杂的系统工程，需要采取多方面的措施去解决，但这一切工作及其成果只有通过一定的制度安排和制度运行，才能真正转化为广大人民群众实实在在的权利和利益。因此，建立健全保障和改善民生的长效机制就成为我们的迫切任务。

　　改善民生要从人民群众最关心最切身问题入手

　　涉及广泛的民生难题常常与社会管理体制和运行机制有密切的联系，保障和改善民生，要注意深化社会管理体制改革，在体制机制上做文章

　　□汪一洋

　　中共十七届五中全会通过了“十二五”规划建议，提出了以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生的新的发展方略，为全面建成小康社会指明了方向。

　　民生即民心，关注民生、改善民生就是实践以人为本的科学发展观

　　改革开放30年来，我们以经济建设为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，经济综合实力跃上新台阶，成为世界第二大经济体。人民生活显著提高，实现了总体小康，正向全面小康迈进。与此同时，我们也应看到，一些社会矛盾也在聚集，民生问题日渐突出，有些还成为整个社会关注的焦点，形成新的社会矛盾，有的还有所激化。如何让人民群众分享改革开放的成果，提高整个社会的凝聚力，就成为摆在我们面前的一道难题。民生问题在一定程度上可以说是民心问题，民心向背决定政权得失，因此，可以说民生就是民心，民生问题关乎执政基础。在当前，我们要按照胡锦涛总书记提出的科学发展观的要求，把目光从过分重视“物”转到重视“人”上，从过分注重经济数字转到重视人民实际生活上，实践以人为本。经济发展并不是我们的目的，改善人民生活、不断提高人民的生活水平才是目的。发展经济只是改善民生的手段，把手段当作目的，是舍本逐末。

　　逐步化解涉及面广泛的民生难题

　　首先，要增加人民群众的收入。提高居民收入在国民收入分配中的比重，使城乡居民收入增长的速度跟上GDP增长的速度和财政收入增长的速度。借鉴日本等国在经济起飞阶段的做法，制定和落实“城乡居民收入倍增计划”，以实现“民富国强”。同时要鼓励创业、增加就业，创造更多增加居民收入来源的社会渠道。

　　其次，要搞好分配。做大蛋糕不易，分好蛋糕更难。蛋糕越大，分配的难度就越大，社会关注度就越大。初次分配中要提高劳动报酬的比重，再次分配中，公共财政资金更要向民生领域倾斜，更加注重公平。同时要发挥税收对收入分配的调节作用，抑高补低，减少收入差距扩大趋势。

　　再次，要逐步化解涉及面广泛的民生难题。逐步解决入托难、上学难问题。城市幼儿入托难近几年来逐渐突出，应将幼儿教育纳入政府公共教育范畴，增加教育资源，同时要解决上学路远、优质学位少的问题，增加教学点或补助寄宿，实施均衡教育。逐步解决住房难、房价高问题。大力建设公共保障住房，建设大批量的城市公共租屋，为城市居民和进城务工的农民工解决居住问题。从事权与财权相适应入手，调整中央与地方的财政分配体制，进而理顺省级地方政府与市县地方政府的财政关系，地方政府能够获得稳定的财源，从而让地方政府从“土地财政”的圈子里跳出来，不再成为高房价的推力之一。进一步解决看病难、看病贵的问题。随着新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险的推进，覆盖城乡的医疗保险体系基本建立，今后还需进一步提高医疗保障水平。

　　解放思想、转变观念，推进社会管理体制改革

　　涉及广泛的民生难题，往往并不是简单地靠增加资金投入和数量增长就能解决的问题，它常常与社会管理体制和运行机制有密切的联系，与人们的思想观念和部门利益有密切的联系。保障和改善民生，要注意以下三个方面：一是坚持改革开放。改革开放是动力，也是30年来取得成功的法宝，保障和改善民生，必须坚持社会领域的改革，扩大社会领域的开放。二是转变观念。在明确政府责任的同时，要克服政府包办的思想，按照市场经济的规律与规则，发挥社会各方面的力量和作用。三是深化社会管理体制改革，在体制机制上做文章，转变政府职能，实行政事分开，管办分离，充分发挥政府和社会各自的功能，充分发挥社会公益组织的作用，调动两个积极性，切实保障和改善民生，建设和谐社会。

　　作者系广东省政府发展研究中心副主任

　　五方面建构与经济发展相适应的民生保障机制

　　民生问题，涉及到全体民众的受教育权、劳动权、生命权、健康权和社会保障权等生存权与发展权。改善民生，

　　迫切需要建构与经济发展相适应的民生保障机制

　　□谢建社

　　党的十七届五中全会顺应全体人民过上更好生活的新期待，及时提出要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。保障和改善民生将成为“十二五”的重要任务。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生已经成为新时代的主旋律。

　　民生问题，涉及到全体民众的受教育权、劳动权、生命权、健康权和社会保障权等生存权与发展权。改善民生，迫切需要建构与经济发展相适应的民生保障机制。

　　建构公平就业、合理分配的联动机制

　　就业是民生之本。为全体民众提供公平就业服务是政府公共服务的“基本民生性服务”。十七届五中全会通过的“十二五”规划建议提出，着力保障和改善民生， 必须提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。从政府角度来看，就是要把促进公平就业摆在公共服务的突出位置，强化促进就业的职能，保证就业服务的均等化，进一步完善就业市场，扩大就业规模，改善就业结构，实现充分就业、公平就业、规范就业、稳定就业新的局面。收入分配，民心所系。“十二五”规划建议强调：努力提高居民收入分配比重，强调把居民的收入增长作为“十二五”期间的一个很重要的任务。就业质量是分配的第一切入点，目前就业还不充分，使得许多分配不公问题产生于初次分配领域，因此，需要在初次分配、二次分配与再分配多重环节上切实解决秩序失范、分配不公的现实问题，建立和完善企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。

　　建构教育均衡发展的保障机制

　　教育是民生之基，是民生工作的重中之重。教育公平是社会公平的重要基础，教育公平的关键是机会公平，教育公平的重点是促进教育均衡发展。而教育均衡发展涉及受教育者教育权利的实现问题。教育具有平等化的功能，它能够促使处于弱势状态的人们向上层流动，从而增进社会的平等，促进社会的稳定。因此，建构教育均衡发展保障机制必须解决教育资源失衡、机会欠公与质量欠优等三大问题，确立公平公正的大教育观和大教育体系，为受教育者提供相对平等的教育机会与条件，在制度层面上保障受教育权利平等实现，通过法律法规确保受教育者享有相对均等的教育机会和条件，从而实现教育效果和人的全面发展机会的相对均衡。

　　建构科学合理的医疗住房保障机制

　　如果说教育是民生事业的一个基本问题，那么医疗和住房又是民生事业的两大关键问题。保障和改善民生，有赖于政府提供公共卫生和基本医疗等“公共事业性服务”以及公益性住房和生态环境保护等“公益基础性服务”，逐步实现人人共享、体现公平公正的基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的本质就是促进全体公民公平分享改革发展成果的机会均等，重点体现在建构医疗住房保障机制。要建立城乡居民基本医疗保险制度，主要解决城乡非从业人员特别是中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等群体看病就医问题。要改善城镇低收入居民的居住条件，加快建设保障性安居工程，最终实现“居者有其屋”的梦想。保障性安居工程是住房市场的重要“平衡器”，也是改善民生的重要举措。

　　建构社会保障的长效机制

　　社会保障是民生的根本，保障和改善民生离不开社会保障。建构社会保障长效机制，就是要以关注民生、重视民生、保障民生、改善民生为出发点和着力点，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。社会保障体系建设，就是社会保障内容的人性化、保障体系的法制化、保障服务的社会化，让社会保障的阳光普照每位公民，实现“失业有保障、遇困有救助、退休有薪领、生病有钱治、人老有依靠”的宏伟蓝图。

　　建构民生保障的法律机制

　　法律是民众寻求公正的最后屏障，法律同时也是人类追求正义、公平理想的通途。完善的法律机制能够在实现司法公正的同时，保障人权，保障民生。因此，建构民生保障的法律机制，就是通过建立健全劳动关系的法律制度和完善劳动、工资以及规范市场经济的法律制度，保证社会成员机会平等，实现合理的初次分配和再分配；通过建立健全税收、金融方面的法律制度，调节不同社会阶层之间的收入，逐步缩小贫富差距以及城乡之间、区域之间、行业之间的差距；通过建立健全社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业方面的法律制度，切实解决好就业、教育、医疗、住房和社会保障等方面存在的问题，保护民众的各种合法权益。

　　作者系广州大学教授

　　保障和改善民生核心内容是基本公共服务均等化

　　基本公共服务的体系化建立与均等化推进，不是给人民分一次蛋糕、政府发一次赠品，其意义在于从法制上、从制度上保障

　　全体人民公平公正地共享经济社会发展成果的固有权利

　　□郑梓桢

　　党的十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议明确指出：“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。保障和改善民生被更坚定、更明确和更清晰地定位：是我国经济社会发展的根本出发点和落脚点；是实现贯穿“十二五”经济社会发展全过程和各领域的主线———加快转变经济发展方式的“五个坚持”路径之一。

　　保障和改善民生是我国建设社会主义、致力经济社会发展的根本出发点和落脚点。本来，从党的宗旨、科学发展观以及社会主义国家的制度本质来认识，该理念不难理解、甚至是不言自明的。问题是，现实显示，多年来不少地方在认识和行动上仍然滞后与摇摆。因此，“十二五”规划建议高扬和坚持该理念，及时地再次明确提升和指明方向，表明中国共产党的根本宗旨、科学发展观以及社会主义国家的制度本质是以人民的幸福为依归， 所谓发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，其在当前历史阶段的具体化就是着力保障和改善民生。

　　基本公共服务均等化实质是强调“底线均等”

　　保障和改善民生在当前历史阶段的核心内容具体化就是推进基本公共服务均等化。“十二五”规划建议对着力保障和改善民生提出了新的清晰的战略要求：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。其范围包括：国防、外交、公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、生态环境、基础科技、文化娱体、其他公共服务等方面。基本公共服务是指在前述公共服务内容中，根据经济社会发展阶段和总体水平，为促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本条件与基本福利水准。其规定的是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从范围看，是公共服务范围中最基础和核心的部分，受特定阶段制约和需求层次要求，体现为各类公共服务及其内部各层次服务中最应该且可以得到优先保证的部分。基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使人民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。从国际经验和操作性看，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。均等化的目的是要使地区间、城乡间和个体间享有大致一样的基本公共服务。换言之，基本公共服务均等化要求在基本公共服务面前，每个人都受到平等对待，每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的最终结果也是大致相等。保障和改善民生的内涵和标准应依经济社会发展程度而不断扩充与提高，在我国当前历史阶段的经济社会发展实力背景下，恰当的保障和改善民生战略确实是推进基本公共服务均等化。基本公共服务的体系化建立与均等化推进，不是给人民分一次蛋糕、政府发一次赠品，其意义在于从法制上、从制度上保障全体人民公平公正地共享经济社会发展成果的固有权利，明确规定政府的基本公共服务均等化供给的不可推卸的主体角色。此举标志着我国和谐社会建设迈出的体现科学化、现代化和法制化的重要一步。

　　广东在理念和行动上先行了一步

　　广东省开全国之先河，率先制订《广东省基本公共服务均等化规划》。其规划关于基本公共服务的范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障(包括养老保险、最低生活保障、五保)、住房保障、就业保障和医疗保障共八项。广东在理念和行动上先行了一步，完全有条件乘“十二五”规划建议的东风，尽快在全省各地推进基本公共服务均等化实施。

　　作者系广东省社会科学院研究员

　　收入分配关系是影响人民生活最基本利益关系

　　我国目前的收入分配关系显然不够合理，其突出表现一是在城乡居民各类群体之间的收入差距过大，二是居民收入在GDP中的占比过低，

　　三是普通劳动者在初次分配中的比重过低。这种收入分配关系显然有违科学发展观的精神实质

　　□罗福群

　　“十二五”规划建议明确提出要“合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。这是一项涉及广大人民群众根本利益的英明决策，必将在我国经济和社会发展中产生广泛而深刻的影响。

　　目前的收入分配关系显然不够合理，有违科学发展观的精神实质

　　科学发展观就是要坚持以人为本，要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。而收入分配关系是影响人民生活的最基本的利益关系。就我国目前的情况来看，收入分配关系显然是不够合理的，其突出表现一是在城乡居民的各类群体之间的收入差距过大，反映收入差距指标的基尼系数已达到甚至超过警戒线；二是居民收入在GDP中的占比过低；三是普通劳动者在初次分配中的比重过低，也就是资本所有者和政府所占比重过高。这种收入分配关系显然有违科学发展观的精神实质，因此需要进行合理调整，使居民收入普遍得到较快增加。

　　合理调整收入分配关系是保障经济平稳较快发展的重要举措

　　生产决定分配，分配反作用于生产，这是马克思主义的一个基本原理。分配对经济发展的影响表现在两个方面：一是劳动者的主观能动性作用。劳动者是生产要素中最活跃的要素。改革开放以前，我国的收入分配关系处于过于平均状态，劳动者干多干少、干好干坏一个样，当然调动不起劳动者的生产积极性；改革开放以来，收入分配从过于平均的一个极端走向差距过大的另一个极端，也必然会挫伤相当一部分劳动者的生产积极性。目前时而出现的劳动纠纷通常就是由分配关系所引起的。二是分配作为经济运行的四大环节之一对经济发展的影响。马克思在著名的《资本论》中用较大篇幅论述社会扩大再生产过程的各种比较关系，说明了生产发展必须要以生产资料和生活资料的比例相适应，在价值上就是投资与消费要有一个合理的比例。否则，经济运行必然受阻。我国目前普遍存在的产能过剩问题，在某种程度上就是分配不合理的一种反映。假如居民收入能得到大幅提高，至少可缓解产能过剩问题。

　　合理调整收入分配关系有助于扩大内需战略的实施

　　扩大内需是我国当前经济发展的战略举措。“十二五”规划建议提出要建立扩大消费需求的长效机制。这个新提法具有两重含义：一是说明扩大内需不是应对国际金融危机一时的权宜之计，而是把内需作为推动我国经济发展，提高人民群众生活水平的一个长远的、战略性的举措；二是要形成有利于扩大内需机制，使扩大内需成为经济发展中的一种必然行为。我国目前内需难以扩大的一个重要原因就是收入分配关系不合理。由于居民有购买力的需求不足，加上医疗、养老等社会保障不完善以及子女教育、住房等庞大的开支预期，严重制约了扩大内需战略的实施。这些问题恐怕都有待于合理调整收入分配关系来解决。

　　合理调整收入分配关系是转变经济发展方式的必然要求

　　胡锦涛总书记在今年2月3日省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班开班式讲话中，对加快经济发展方式转变的必要性概括为“五个必然要求”，其中的两个就是：实现国民收入分配合理化、促进社会和谐稳定的必然要求以及适应实现全面建设小康社会奋斗目标新要求、满足人民群众过上更好生活新期待的必然要求。由此可见，收入分配问题与转变经济发展方式关系之密切。“十二五”规划建议提出要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，也足以说明收入分配在转变经济发展方式中的重要性。

　　作者系广东省社会科学院研究员